一、案件背景
当事人陈某1于宝安区某土地建房并于1993年取得《房屋所有权证》，后因陈某1移民香港，陈某1的弟弟陈某2将陈某1的老房拆除改建，新房屋无产权证明。现涉案土地房屋位于城市更新范围中，拆迁方同陈某2签订了拆迁补偿协议，陈某1不服，提起诉讼，法院裁判由不动产管理部门确认权属。
二、当时政策
《房屋所有权证》是根据1987年至1994年间实施的《广东省城镇房屋登记办法》颁发的房屋所有权证明，在当时的不动产管理制度下，土地使用权和房屋所有权被分开管理，新建的房屋需提交房屋所在地土地主管部门批准的土地使用证、建设许可证和建筑图纸1申请办理确认所有权登记并领取《房屋所有权证》。前述土地使用证、建设许可证的具体材料，在1991年前，宝安县用地管理使用的是宅基地证、集体土地建设使用证，报建颁发准建证，村镇住宅建筑许可证；1991年后用地按照建设部的统一要求颁发“两证一书”：用地规划许可证、工程规划许可证和宝安县居民私人新建住宅用地批准通知书。2
1《广东省城镇房屋登记办法》第六条 2《深圳新土改》，“管理局座谈历史遗留问题”一节。
三、权属分析
“房地一体”是我国房地产流转过程中的原则，但并不意味着房屋所有权与土地使用权必然归属于同一人。《民法典》第三百五十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但是有相反证据证明的除外。”该条规定承袭自《物权法》第一百四十二条，在全国人大常委会法制工作委员会民法室编《中华人民共和国物权法条文说明、立法理由及相关规定》中对例外情形曾有举例：“城市房地产建设中，一部分市政公共设施，是通过开发商和有关部门约定，由开发商在房地产项目中配套建设，但所有权归国家。这部分性质属于市政公用的设施，其归属就应当按照有充分证据证明的事先约定来确定，而不是当然地归属于建设用地使用权人。”因此，“房地分别所有”仍然存在讨论的空间，以下就土地使用权和房屋所有权的权属分别进行探讨。
（1）土地使用权权属
如上所述，在1991年前，土地使用权权属的证明文件为宅基地证、集体土地建设使用证；1991年后以用地规划许可证作为土地使用权权属证明文件，并且《房屋所有权证》的办理本身也需要提交土地使用证，即合法办理的《房屋所有权证》本就代表证载房屋所载权利人拥有合法的土地使用权。如果档案管理完善的话，应当可以调取曾经的审批文件证明证载权利人拥有土地使用权。
仅有房屋权属证明，也可能证明证载权利人拥有土地使用权。最高人民法院（2017）最高法行申5927号案例中，证载权利人持有1951年颁发的《土地房产所有证》，最高人民法院认为结合其他事实和证据，可以证明证载权利人曾在被拆迁宅基地上拥有房屋并实际居住过，在2015年拆迁之前涉诉宅基地没有记载转让、变更、赠与或者被相关部门收回的登记。实际建造人在涉诉宅基地上翻建房屋并连续居住占用约30年，但其没有对涉诉宅基地拥有合法使用权的证据，没有办理过土地使用权证或房产所有证，涉诉宅基地不因其连续占有使用而当然具有法律承认的使用权，除非实际建造人提供出足以推翻证载权利人持有的1951年《土地房产所有证》的有力证据。
《土地房产所有证》是1950年至1962年土地改革期间发放的证书。原国家土地管理局《对天津市土地管理法关于坟地及公用房屋用地登记问题的请求的批复》（国土批［1996］90号）明确：“根据我国现行法律规定，土地属于国家所有或集体所有，解放后颁发的私有土地契证现均已失效，不再具有法律效力，但原私有土地契证认定范围内的土地，目前仍由原所有人合法使用的，可确定其国有或集体土地使用权；依法已由其他人使用或空闲未利用的土地，原土地所有人不再享有土地使用权。”根据该批复，《土地房产所有证》已经失效。该案判决书中未明确究竟是怎样的证据链能够支持证载权利人拥有土地使用权的主张，但最高人民法院并未否认旧土地房产所有证作为失效证书，仍然可以作为权利人对争议土地享有使用权的证据之一，甚至是重要证据。
但深圳法院在实务中存在另一种观点，以深圳中院（2015）深中法行初字第6号案、（2017）粤03行初147号案判决观点认为，《房屋所有权证》仅能证明证书所载所有权人对证书载明的房屋享有所有权，无法证明其对该房屋所占有的土地享有使用权。深圳中院忽略了《房屋所有权证》取得必然要提交土地使用证明的相关文件，强调《房屋所有权证》仅代表房屋权属的属性。
笔者认为，深圳中院的裁判观点主要参引1987年至1995年期间实施的《广东省土地证书颁发办法》，该办法第四条规定：“我省境内拥有农村集体土地所有权的农业集体经济组织（以下简称集体土地所有者），以及使用国有或集体所有土地的单位和个人（以下简称土地使用者），必须按照本办法规定申领或换领土地证书”；第十条第三款规定：“逾期不办理领证（换证）手续又不申请暂缓办理的，原批准用地证件或土地证书作废，其土地所有权或使用权不受法律保护。” 即便证载权利人确实曾经拥有合法的土地使用权，如今其所有原批准用地证件或土地证书也作废，无法再证明原土地权利人与案涉土地之间的关系。故前述裁判观点认定，证载权利人因未及时申领土地证书、原房屋灭失等原因，丧失土地使用权人的身份。
证载权利人若无法对土地主张权利，实际建造人又能否主张权利？
1989年至1995年之间实行的《关于确定土地权属问题的若干意见》、1995年至2010年之间实行的《确定土地所有权和使用权的若干规定（1995修订）》及《确定土地所有权和使用权的若干规定（2010修订）》对国有土地使用权均有所规定：“因原房屋拆除、改建或自然坍塌等原因，已经变更了实际土地使用者的，经依法审核批准，可将土地使用权确定给实际土地使用者；空地及房屋坍塌或拆除后两年以上仍未恢复使用的土地，由当地县级以上人民政府收回土地使用权。”
在这种观点下，实际建造人将原房屋拆除后建设新房而成为实际土地使用者，根据现行规定，实际建造人经依法审核批准，有机会被确定为土地使用权人。
（2）房屋所有权权属
假定采用最高人民法院的裁判意见，认为《房屋所有权证》可以作为权利人对争议土地享有使用权的参考。作为合法的土地使用权人，土地被他人用于建设房屋，土地使用权人和房屋实际占有人产生分离，房屋所有权又当归属于谁？
最高人民法院公报案例“胡田云诉汤锦勤、王剑锋所有权确认纠纷案”裁判摘要指出，在他人享有使用权之土地上建造房屋而形成附和的，房屋所有权一般归属于土地使用人。同样，《中国法院2018年度案例：土地纠纷（含林地纠纷）》中的第46号案例指出，当个人在他人拥有使用权的宅基地上建造房屋时，便形成了动产（如建筑材料）与不动产（土地）的附合。根据民法的基本原则，这种附合后的财产归属应遵循“新形成的财产归属于不动产的权利人，而原动产的所有者应获得相应的补偿”的规则。这意味着，如果宅基地的使用权人与建房者不是同一人，那么在司法实践中，应当认定不动产权利人拥有附合后的财产所有权，但同时需要对原动产的所有者给予适当的补偿。
在第46号案例中，王某喜和王某银出资在周某清拥有使用权的宅基地上建造了房屋。由于恢复原状既不现实也不经济，法院根据动产与不动产附合后的权属确认规则，判定该房屋的所有权归周某清所有。这一判决导致周某清的财产权利得到了扩展，而王某喜和王某银的财产所有权则相应丧失。因此，周某清需要对王某喜和王某银因财产附合而遭受的损失给予相应的经济补偿。
广东省高级人民法院在（2009）粤高法民三提字第6号一案中的裁判意见认为，根据1984年《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第64条、1990年《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第23条、1995年《城市房地产管理法》第31条（2007年被修正后为第32条）、1990年《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第3条等的有关规定，房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体应保持一致，在房地权利发生异动时，我国法律遵循的是“房随地走”或者“地随房走”的原则。只有符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第25条规定，即：土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权分割转让的，应当经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，并依照规定办理过户登记，此时才发生房地分离的例外情形。由于本案没有发生土地使用权和地上建筑物所有权分割转让的法律事实，根据“房屋所有权和房屋占用范围内的土地使用权权利主体应保持一致”的法律原则，则该土地上所建房屋的所有权依法应归土地使用权人所有。
按照上引三案的处理原则，新建房屋与土地产生了附合，房屋所有权可能会被认为归土地使用权人所有。同时，土地使用权人应当对新房实际建造人的损失按照不当得利原则给予相应的经济补偿，而这种经济补偿仅限于房屋本身的建设费用。
四、城市更新情景下的补偿权益问题
本文仅从陈某1和陈某2案件衍生讨论房地分离时的土地使用权和房屋所有权权属问题，但考虑到该案存在一个关键的拆迁利益分配，在此作简单讨论。虽然按照前述讨论得出的结论，土地使用权人因附和取得房屋所有权，但拆迁补偿中有关房屋的拆迁补偿利益毕竟是来源于实际建造人在此之前的投入，将拆迁补偿利益全部归属于未实际参与建造的土地使用权人显失公平，应当考量建造房屋成本、拆迁补偿款多少，在尽量遵循双方意思自治及利益平衡基础上作出分配。
五、结语
“房随地走、地随房走” 是理顺土地和房屋关系的基本规范。虽然《民法典》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》都保留了“房地分离”的可能性，但是从《民法典》相关条款的立法目的和行政法规的具体条文陈述来看，合法的“房地分离”情形相当狭窄，土地使用权人在“房地分离”时主张权利的优势较大，因此如何利用证据及现有判例最大程度主张土地使用权人的身份是这类纠纷中的关键。